如何破解通航起飛發(fā)展難題?
國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布以來(lái)，全國(guó)通用航空發(fā)展步入快速發(fā)展軌道，但受制于空域結(jié)構(gòu)復(fù)雜和飛行計(jì)劃審批不便等影響，“飛得不多”導(dǎo)致通用航空潛在需求長(zhǎng)期得不到釋放，“飛不起來(lái)、飛不順暢”成為我國(guó)通用航空發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸。
根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)是解決通用航空飛行申報(bào)和運(yùn)行監(jiān)控的重要技術(shù)手段，對(duì)此軍民航非常重視，自2012年啟動(dòng)了飛行服務(wù)站試點(diǎn)，出臺(tái)了相關(guān)政策意見(jiàn)，但試點(diǎn)工作由于多種原因并未取得預(yù)期效果。
“十三五”以來(lái)，隨著發(fā)展通用航空上升為國(guó)家戰(zhàn)略，省級(jí)低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)成為軍民深度融合與低空空域管理改革的重要試驗(yàn)田，若干省份已率先開(kāi)展各類(lèi)省級(jí)低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)，通過(guò)申報(bào)試點(diǎn)探索解決局部地區(qū)低空飛行難題。
本文在回顧前一階段低空飛行服務(wù)站試點(diǎn)存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出新一輪低空飛行服務(wù)體系建設(shè)的思路，并給出幾點(diǎn)推進(jìn)建議，為破解空域難題、釋放行業(yè)潛力提供一條探索路徑。
1.前一階段通航飛行服務(wù)站試點(diǎn)存在的問(wèn)題
“十二五”以來(lái)，國(guó)家空管委辦公室推動(dòng)建設(shè)了沈陽(yáng)法庫(kù)、深圳南頭、珠海三灶、海南東方4個(gè)飛行服務(wù)站，此外還有青島、濟(jì)南、重慶等協(xié)會(huì)或企業(yè)主導(dǎo)建設(shè)的飛行服務(wù)站。從效果上看，這一階段建設(shè)的飛行服務(wù)站未能有效的改善飛行便利性，沒(méi)有取得預(yù)期的成效，具體存在以下問(wèn)題：
一是服務(wù)站功能沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)。按照民航局《通用航空飛行服務(wù)站系統(tǒng)建設(shè)和管理指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，飛行服務(wù)站的主要功能集中在計(jì)劃審批和情報(bào)服務(wù)2方面，計(jì)劃審批方面由于軍方授權(quán)問(wèn)題，目前僅有?？诜?wù)站代為受理海南地區(qū)飛行計(jì)劃申報(bào)，其他服務(wù)站均未獲得軍方授權(quán)；情報(bào)服務(wù)方面，服務(wù)站自身缺少氣象、航行等情報(bào)信息獲取渠道，加之缺少空地通訊頻率及設(shè)備，導(dǎo)致飛行中服務(wù)難以實(shí)現(xiàn)。
二是基本數(shù)據(jù)信息難以獲取。目前軍民航氣象部門(mén)、情報(bào)部門(mén)僅能提供機(jī)場(chǎng)、航路航線(xiàn)和高空的氣象、情報(bào)信息，無(wú)法滿(mǎn)足低空運(yùn)行需求。同時(shí)由于基礎(chǔ)信息難以獲取、制作部門(mén)匱乏，低空目視航圖長(zhǎng)期缺失。
三是無(wú)法融入軍民航現(xiàn)有體系。目前飛行服務(wù)站的人員狀況、設(shè)備狀況、數(shù)據(jù)格式標(biāo)準(zhǔn)等與軍民航空管運(yùn)行單位的差距比較明顯。從服務(wù)站的運(yùn)營(yíng)管理來(lái)看，由于空域管理權(quán)限范圍的限制，這些飛行服務(wù)站主要受軍方的直接管理，民航無(wú)法對(duì)其實(shí)施有效的監(jiān)管。
這一階段試點(diǎn)不盡人意，筆者認(rèn)為主要有3方面原因：一是照搬美國(guó)模式導(dǎo)致水土不服，即將服務(wù)于相對(duì)自由空域中私人飛行服務(wù)需求的系統(tǒng)功能架構(gòu)，簡(jiǎn)單照搬到一個(gè)以提高飛行審批效率為目標(biāo)、以企業(yè)用戶(hù)為對(duì)象的應(yīng)用場(chǎng)景，導(dǎo)致功能需求與產(chǎn)品供給不匹配問(wèn)題；
二是軍民未能有效融合導(dǎo)致作用有限。這一階段的飛行服務(wù)試點(diǎn)是由軍民航分頭推進(jìn)的，限于體制與歷史的問(wèn)題，雙方缺少協(xié)調(diào)融合的工作機(jī)制。而在運(yùn)行現(xiàn)實(shí)中，低空飛行運(yùn)行的審批與服務(wù)需要軍民航雙方的共同支持，運(yùn)行需求與現(xiàn)實(shí)體制的差異長(zhǎng)期得不到解決；
三是功能標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致兼容性差。由于缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加之這一階段的飛行服務(wù)站建設(shè)主體不一致，導(dǎo)致各站在系統(tǒng)構(gòu)架、面向需求、功能模塊、軟硬件設(shè)備方面差異較大，同時(shí)與民航、軍方現(xiàn)有系統(tǒng)存在差異。
2.新一輪低空飛行服務(wù)體系建設(shè)思路
“十三五”以來(lái)，以四川等省份為代表，國(guó)內(nèi)開(kāi)始興起新一輪低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)。盡管這些試點(diǎn)尚在過(guò)程之中，但在思路與運(yùn)作模式上，已經(jīng)有了一些共性的特征可以總結(jié)，以供其他省市借鑒。
一是在定位上，強(qiáng)調(diào)管理協(xié)同而非技術(shù)創(chuàng)新。現(xiàn)階段，我國(guó)空域?qū)傩约肮芾眢w制層面的根本性變短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。在充分認(rèn)識(shí)和尊重這一現(xiàn)實(shí)背景的前提下，本輪低空飛行服務(wù)體系建設(shè)的主要目標(biāo)應(yīng)是滿(mǎn)足低空空域飛行監(jiān)視需求，并以此提高飛行計(jì)劃審批效率。為此首先要明確，新一輪低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)是搭建管理平臺(tái)而非探索技術(shù)創(chuàng)新，即：一方面要區(qū)分低空飛行保障體系的主要與次要功能，將通信、導(dǎo)航、救援等定位于可選功能以降低技術(shù)難度、控制成本；另一方面要解決計(jì)劃審批背后的信任機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，以充足的政策與資源支撐改革試點(diǎn)。
二是在路徑上，旗幟鮮明的堅(jiān)持軍民融合。低空飛行計(jì)劃審批離不開(kāi)軍民航的協(xié)同配合，低空飛行服務(wù)功能的實(shí)現(xiàn)需要軍民航支持，“十二五”的試點(diǎn)已經(jīng)證明，離開(kāi)軍民航任何一方，飛行服務(wù)站的功能都難以真正實(shí)現(xiàn)。從技術(shù)角度，低空飛行服務(wù)所需的一些基礎(chǔ)設(shè)施軍民航已有規(guī)劃和建設(shè)，重復(fù)投資將帶來(lái)資源浪費(fèi)。因此，新一輪低空飛行服務(wù)體系建設(shè)要堅(jiān)持軍民融合，在規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)行過(guò)程中應(yīng)當(dāng)符合軍民航相關(guān)規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和程序，設(shè)備準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)資質(zhì)、信息接口、工作界面都應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足與現(xiàn)有軍民航運(yùn)行系統(tǒng)的兼容協(xié)同，避免后期運(yùn)行中的障礙。
三是在主體上，省級(jí)政府推動(dòng)本任務(wù)更加適宜。通用航空飛行運(yùn)行的基本特點(diǎn)，決定了其效用覆蓋數(shù)百公里區(qū)域，一個(gè)有效的低空飛行服務(wù)保障體系，必須遵從通航飛行的特點(diǎn)，這也決定了開(kāi)展低空飛行服務(wù)體系建設(shè)的主體以省級(jí)政府更為適宜。同時(shí)，低空飛行涉及的軍民航單位，上至總部機(jī)關(guān)下至具體基地、指揮所或監(jiān)管局、空管站，省級(jí)政府及其下設(shè)部門(mén)能夠同時(shí)與這些部門(mén)對(duì)等協(xié)調(diào)。
3.當(dāng)前亟待推進(jìn)的工作
一是做好方案設(shè)計(jì)。規(guī)劃方案是指導(dǎo)實(shí)際工作的重要依據(jù)，省域低空飛行服務(wù)體系建設(shè)方案應(yīng)包括作用功能、管理模式、組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、服務(wù)模式、流程標(biāo)準(zhǔn)、體系構(gòu)架、功能設(shè)計(jì)等。但有別于傳統(tǒng)的發(fā)展規(guī)劃或技術(shù)方案，本項(xiàng)工作兼有技術(shù)與管理2方面要求，需要編制單位既要有通用航空飛行運(yùn)行方面的技術(shù)知識(shí)，又要熟悉軍民航管理流程。
二是確保資金支持。低空飛行服務(wù)保障體系屬于公共產(chǎn)品，應(yīng)該按照公共服務(wù)進(jìn)行管理。低空飛行服務(wù)保障體系應(yīng)定位為非盈利機(jī)構(gòu)，免費(fèi)向社會(huì)提供飛行服務(wù)，其投資、建設(shè)需要專(zhuān)項(xiàng)資金支持，其運(yùn)營(yíng)成本可根據(jù)保障飛行架次核算補(bǔ)貼。根據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)和我們的測(cè)算，一個(gè)覆蓋典型省份的低空服務(wù)保障體系，包括二級(jí)飛行服務(wù)站、覆蓋機(jī)場(chǎng)和低空航線(xiàn)及作業(yè)繁忙區(qū)的地面基站、記載設(shè)備及氣象和情報(bào)設(shè)備設(shè)施等，投資約為億元人民幣級(jí)別，每年運(yùn)維成本約為數(shù)百萬(wàn)元。
三是明確管理機(jī)構(gòu)。低空飛行服務(wù)保障涉及到軍方、民航、地方和企業(yè)等利益相關(guān)方，是由各方的服務(wù)保障活動(dòng)構(gòu)成。因此，低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)需要明確或成立具體管理機(jī)構(gòu)與實(shí)施機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)各方關(guān)系并履行服務(wù)職能。
四是爭(zhēng)取試點(diǎn)推進(jìn)。一方面，“飛起來(lái)、飛順暢”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)難以一步到位，建議選擇空域矛盾較少、可以避開(kāi)軍民航飛行密集區(qū)域的局部區(qū)域開(kāi)展試點(diǎn)，探索建立低空目視航線(xiàn)，逐步推動(dòng)航線(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化。另一方面，為獲得軍民航及地方的支持，建議積極申請(qǐng)軍民航低空空域管理改革試點(diǎn)，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、資金投入等方面獲得支持，探索建立軍民航聯(lián)席決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)飛行計(jì)劃的同步審批，逐步推動(dòng)負(fù)面清單式“不否即準(zhǔn)”的審批模式。此外，飛行服務(wù)體系的互聯(lián)互通手段要考慮軍民航的保密要求，同時(shí)要有一定的超前性，建議試點(diǎn)移動(dòng)互聯(lián)APP方式，既規(guī)避軍方信息接入的安全要求，又面向未來(lái)私人飛行計(jì)劃申報(bào)廣闊需求。
